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2020年2月13日 星期    返回版面目录

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推进国家应急管理体系和能力现代化

专访清华大学公共管理学院教授薛澜

来源:中国纪检监察报  作者:本报记者 张树军

应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分,承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责,担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。要发挥我国应急管理体系的特色和优势,借鉴国外应急管理有益做法,积极推进我国应急管理体系和能力现代化。

2月3日,中共中央政治局常务委员会在研究下一步疫情防控工作时强调,要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足,健全国家应急管理体系,提高处理急难险重任务能力。

“备豫不虞,为国常道。”加强应急管理体系和能力建设,既是一项紧迫任务,又是一项长期任务,为全面理解会议精神,本报记者专访了清华大学薛澜教授。

新时代的公共安全与国家应急管理

国家应急管理体系和能力是国家在应对突发事件上的理念、制度安排与相关资源保障的总和,其构成和演变决定了一个国家应对突发事件的能力和效率。

记者:一些重大突发公共事件会考验国家应急管理体系和能力。对此,您如何理解?

薛澜:这主要体现在两个方面。一是当前人类社会面对的安全风险日益增加,给各国人民生命财产安全和社会秩序带来严峻挑战,如何加强和改善应急管理、有效应对各类重大突发公共事件,既考验着各国政府的治理能力,也体现了各国应急管理体系和能力现代化的程度。二是新时代下人民群众对公共安全的需求日益增长,对安全风险的容忍度越来越低,如果不能有效防范化解重大安全风险,不能及时有效地应对各类重大突发公共事件,很可能会影响人心向背和社会稳定,进而引发社会安全乃至国家安全问题。

记者:请您介绍一下我国应急管理体系发展历程及建设成就,您认为当前还存在哪些短板和不足?

薛澜:新中国成立初期,我国应急工作主要是分部门应对各类自然灾害和传染性疾病。改革开放以来,随着经济快速发展,生产安全事故逐步进入高发期,安全生产工作得到高度重视。2003年,取得抗击非典斗争胜利后,党和政府全面加强应急管理工作,大力推进以“一案三制”(应急预案和应急管理体制、机制、法制)为核心内容的国家应急管理体系建设。党的十八大以来,习近平总书记站在新的历史方位,全面部署推进新时代应急管理工作,强调坚持底线思维,着力防范化解重大风险;坚持以防为主、防抗救相结合;坚持常态减灾和非常态救灾相统一,努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变,从应对单一灾种向综合减灾转变,从减少灾害损失向减轻灾害风险转变;确立了灾害风险管理理念、综合减灾理念和自然灾害防治理念;坚持以人为本、安全第一,牢固树立发展决不能以牺牲人的生命为代价的安全发展理念;坚持党政同责,落实地方党委和政府在灾害应对中的主体作用和主体责任,建立健全安全生产责任体系。我国应急管理事业迈入新的历史发展阶段。

从整体来看,当今世界正经历百年未有之大变局,我国应急管理体系和能力还存在一些短板:风险防范意识薄弱,面临巨灾应急准备能力亟待加强,国家应急管理体系仍待优化,应急管理法律法规还不够完备,应急指挥协调机制仍待完善,权威应急专家(组)和应急科技决策支撑机制亟待加强,一些地区和部门领导干部的应急指挥能力仍较薄弱,应急管理培训体系不够完备,公众应急科普宣教工作亟待加强,部分应急物资日常储备和产能储备不足等。

国家应急管理建设面临新的挑战

国家应急管理体系建设涉及各层级政府、各有关部门,而且自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类突发事件的关联性、耦合性越来越强,这些都为构建新时代国家应急管理体系带来巨大挑战。

记者:面对这些短板,应进一步健全国家应急管理体系,您认为要重视解决哪些问题?

薛澜:一是如何从制度建设上解决“防”与“救”的问题。2018年党政机构改革后国家成立了专门的综合应急管理部门,可以解决应急救援工作上的集中统筹、资源整合等问题,形成救援合力,减少各类灾害事故的损失。但不同的专业部门在不同领域应急工作上仍可以有所作为,对各类灾害事故都要有相应的力量实现灭早灭小,防止事态扩大。此外,应急管理现代化的核心之一就是要加强风险防范工作,化解或减缓各种风险及其危害,从而大大降低应急救援的压力和损失。这就要求在解决这类问题时,相关专业部门要树立正确的政绩观,主动承担风险防范工作,同时,也需要应急管理部门跨越政府部门界限,发挥好应急指挥机构的统筹协调、综合防范和应急准备的作用,通过综合风险监测预警、综合防灾减灾规划、开展灾后调查评估等措施,推动相关专业部门和社会各界的风险防范工作。

二是如何解决“上”与“下”的问题。当前,应急管理部门上下级之间更多属于业务指导关系,与“上下联动”的应急管理体制和灾害事故的高效协同应对要求还不完全适应,在日常应急管理能力建设中此类问题更加突出。同时,地方应急管理能力投入与建设往往受到各种因素的干扰,导致我国基础应急管理能力薄弱的问题长期难以解决。各级综合应急管理部门设立后,从地方应急部门实际情况看,不少基层站所相关人员和职能还没有整合,应急管理工作大部分由地方安监部门承担,应急工作不同程度存在人员少质效低的问题。

三是如何解决“开”与“闭”的问题。首先,应急管理体系现代化建设需要摈弃闭门建设的思路,推动政府部门之间的开放和应急管理体系建设的开放。高效运行的现代化应急管理体系需要大量的数据分析作为支撑,需要政府不同部门的通力协作,需要各层级政府的资源共享,需要全社会各方力量的积极参与。但是,目前很多政府部门之间存在严重的数据壁垒,数据“部门墙”和“行业墙”比较严重,导致严重的信息不对称,风险信息不全、风险防范能力较弱的情况比较普遍。其次,各种应急资源和能力建设也存在着部门分割、低水平重复建设的问题,在专业化部门管理与属地化区域管理之间也存在着协调不足的问题。

提高国家应急管理的制度化、规范化、程序化水平

应急管理能力和水平是国家治理现代化的重要标志之一。我国应急管理体系和能力现代化建设具有鲜明的中国特色,必须与国家治理体系和治理能力现代化保持同步。

记者:十九届四中全会《决定》对国家应急管理作出顶层制度设计,对此,您怎么看?

薛澜:《决定》明确提出要“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制,优化国家应急管理能力体系建设,提高防灾减灾救灾能力”,这为我们推进国家应急管理体系和能力现代化指明了努力方向。

记者:制度的生命力在于执行。您认为应从哪几个方面推进我国应急管理体系和能力现代化建设?

薛澜:一是转变观念,坚持以防为主、防抗救相结合,把应急管理工作的重点从事件应对转到风险防范。未来的应急管理现代化工作应当实现重点转移,在风险防范方面狠下功夫。首先,要尽快建立公共安全风险评估制度,定期在国家不同层级、社会不同领域开展风险评估工作,将评估结果向社会发布,以增强全民风险防范意识。在风险评估基础之上,制定风险降低和风险防范规划,合理配置公共资源,逐步降低各类风险。其次,要建立健全重大灾害评估机制和事故调查机制,将调查重点推进到关注风险、政策、制度、标准、技术、能力建设等深层次问题,从血的教训中深度学习反思,把事后学习的经验教训反馈到事前的风险防范中去。

二是加强体制机制建设,在完善统一高效的国家综合应急管理指挥体系的同时,给地方政府在应急管理体系设计方面留出充分的创新空间。综合性应急管理部门的设立,对于统一指挥、整合力量、更加高效地应对各类突发事件起到了重要的作用。但是应急管理部门在风险防范和应急指挥过程中,作为平行的政府部门去协调其他部门也面临着不同程度的困难。一个解决的办法是在中央和各级党政部门设立跨部门的应急管理委员会,平时负责制定应急管理重大政策,领导协调推动风险防范和应急管理体系和能力建设工作;重特大灾害事故发生后,转化成为应急指挥总部,代表党中央、国务院和各级党政部门组织应急处置工作,保证政令畅通、协调有力、指挥高效。同时,考虑到我国各地面临的风险图景差别较大,以及市县层面应急管理部门需要直接面对风险防范和应急管理的具体工作,建议给予市县层面应急管理部门在体制机制设计方面更大的自主创新空间。

三是多种方式并举,大力加强国家应急管理综合能力的提高和配置的优化。首先,要加强国家综合性消防救援队伍的建设,制订发展规划,优化力量布局,强化装备配备,健全指挥机制,完善保障措施,提升多灾种综合救援能力,并承担国际救援任务,实现队伍规模和能力与经济社会发展相适应。其次,要提升全社会应急管理能力和水平,做好宣传教育工作,创新方法手段,培育公众自救互救能力;还应在法律法规方面采取措施,构建社会力量参与应急救援的制度安排,充分发挥社会组织在地方应急管理体系建设中的巨大潜力。最后,要把应急管理能力培训列入地方党政领导干部培训的必修内容,切实提升各级党政领导干部应急管理能力。(本报记者 张树军)

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